我国政府向社会组织购买公共服务研究

时间：2016-8-24 已查看2793次

赵雪峰

随着改革开放的日益深化和社会主义市场经济的逐步建立，我国社会结构发生了深刻变化，利益主体和社会需求日益多元化，传统的政府主导的一元化公共服务模式已经难以适应经济社会发展的需要。向社会组织购买公共服务作为政府提供公共服务的一种新理念、新机制和新方法，对于加快行政管理体制、社会管理体制改革，建设服务型、效能型政府，更好地发挥政府的职能作用有着积极的意义，对于推动事业单位分类改革和培育社会组织也有重要的促进作用。
一、我国政府向社会组织购买公共服务的基本情况
政府向社会组织购买公共服务是指“政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，是一种‘政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现’的新型政府提供公共服务方式”[1]。
（一）政府向购买社会组织公共服务的发展历程
1995年，上海市浦东新区以罗山市民会馆委托上海基督教青年会管理为契机，打破了以往政府全盘投入和管理的模式，大胆探索政府向社会组织购买公共服务的新模式。此后，上海、广东、江苏、北京、四川、浙江等地纷纷开展了政府向社会组织购买公共服务的试点探索，购买范围逐渐扩大到医疗卫生、教育、计划生育、就业培训和社区服务等诸多领域。
表 1我国政府向社会组织购买公共服务发展历程

（二）政府向社会组织购买公共服务的领域范围
目前，我国尚没有统一的政府向社会组织购买公共服务的实施标准，各地政府通过出台地方性的指导意见或实施办法，结合当地实际明确购买的领域和范围。以广东省为例，《政府向社会组织购买服务暂行办法》（粤府办〔2012〕48号）将政府向社会组织购买服务的范围规定为：社会公共服务与管理事项和履行职责所需要的服务事项两大类，如表2所示。
表 2广东省政府向社会组织购买公共服务的范围

（三）政府向社会组织提供的公共服务的主要方式
政府向社会组织购买公共服务的方式可归纳为两类：直接购买和间接购买。政府与社会组织以授权委托、合同外包的方式确定购买公共服务事项称为直接购买；政府对公共服务消费者或公共服务生产者进行补贴的方式，称为间接购买。其中，合同外包根据竞争程度又可分为三种方式：竞争性购买、谈判式购买及指定性购买（如表3所示）。
表 3政府向社会组织购买公共服务的主要方式

二、我国政府向社会组织购买公共服务面临的主要困难
我国地方政府在购买社会组织公共服务的实践探索中遇到了许多现实问题，尤其是一些制度性障碍，这些问题和困难制约着政府向社会组织购买公共服务的进一步发展。
1、法律法规体系不健全。到目前为止，我国还没有一部专门关于政府购买公共服务的成型法律，使各级地方政府在开展政府购买服务的实践过程中缺乏全国性的法律依据。2003 年开始实施的《中华人民共和国政府采购法》中，服务的采购范围仅限于政府自身运作的后勤服务，公共服务项目并没有被纳入采购项目，购买的客体中也没有列入社会组织。有些地方政府从本地区实际情况出发，自行制定、颁布了相关指导性意见、实施以及考核评估办法，这些行政法规或条例往往在可操作性和科学合理性方面有所欠缺，效力低而且随意性较大。
2、实施运作机制不完善。政府购买公共服务的资金预算不公开，透明度有待提高。购买过程缺乏公开性和竞争性，选择标准不明确。由于受到主观和客观因素的影响和制约，一些地方政府并没有严格按照有关规定和程序，通过公开招标的方式来选择公共服务的承接者。他们很多是通过私下协商，或者是根据以往的经验和社会组织的知名度来决定将公共服务生产的任务交给谁。造成这种局面的原因一方面是由于参与政府购买公共服务竞标的社会组织数量较少，而且有些社会组织实力较弱，不具备互相竞争的客观条件；另一方面是由于政府尚未建立能够确保公开、公平竞争招标的公共服务购买制度。
3、评价和监督机制不到位。目前我国很多地方政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态。特别是当在服务提供过程中遇到某些技术问题时，由于专业人才的缺失，政府更无法对其进行有效的监管。此外，在现有体制下，监管的权力较为分散，很多部门都具有这项权力，而这些部门往往又和一些社会组织存在着千丝万缕的联系。这种复杂的利益关系使监管很难得到有效执行。评价、监督机制的不完善容易产生寻租、腐败等不良现象，这严重影响了政府购买公共服务的效果。
4、社会组织承接能力弱。由于受计划经济体制惯性的影响，政府对于社会组织设置了较高的法定登记条件，对其发展存在着严重的控制性管理倾向，而我国公民社会的“先天不足”也使得社会组织发展受到限制，社会组织发展的总量不足，提供公共服务的能力也不能很好的适应经济社会发展的需要。从数量上看，以每万人拥有的民间组织数量计算，日本是96个/万人，美国是53个/万人，新加坡是16个/万人，巴西是14个/万人，而我国大陆地区只有3.67个/万人[2]，不仅与发达国家相比有差距，即使与某些发展中国家相比也存在较大差距。即使冲破重重阻碍已经成立的社会组织，普遍力量偏弱，承接政府转移的公共服务职能的能力不足，比如，组织机构不健全，运作不够规范，服务意识和服务水平还有待提高；从业人员素质偏低，专业人才缺乏；经费紧张，资源不足，机构规模小等。
三、完善政府向社会组织购买公共服务制度的政策建议
（一）健全政府向社会组织购买公共服务的运作机制
1、健全公共服务需求调查机制，以公众选择作为服务购买活动的起点。将需求调查纳入到政府购买的流程之中，作为购买的先决环节。在购买之前，要进行大规模的需求调查，收集需求信息。需求信息收集也可以建立在已有的公共服务购买绩效评估结果的基础上，重点考虑评估中群众不满意的服务。在需求调查的基础上分析数据，针对公众不满意的服务或者公众急需的服务项目提出购买目录建议。
2、健全公共服务购买目录筛选机制，将购买内容聚焦于急需的公共服务。研究制定公共服务购买项目筛选标准，据此筛选出的确属于公共服务类别、绩效容易鉴别、政府容易管理、群众需求强烈且购买者之间具有竞争性的服务项目。明确具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录。可以成立由公众、专家学者、社会组织以及财政部门等代表组成的筛选委员会和专家库，通过网络异地分散筛选、“德尔菲”法筛选等，最终确定目录并向社会发布。
3、健全服务购买的招投标机制，增强购买过程的独立性和竞争性。规范政府部门的权力，让政府部门的权力退出招投标环节，尤其是评标环节，将评标交给独立的专家组。扩大专家组的范围，对社会组织的标书进行匿名处理，由分散在全国不同地方的专家通过网络平台进行远程异地匿名评标。增强购买服务招投标过程的透明性和公开性，实行社会公众、审计部门、监察和纪检部门对招投标的全过程参与。将招投标筛选出来的购买服务项目即时向社会公示，在规定的期限内无人提出异议，政府部门方可与相关的社会组织签订购买合同。
4、健全多方互动的动态项目实施机制，进行过程控制和监督。对申请、招标、实施、结项、评估、反馈等一系列具体环节都制定实时动态的管理办法，明确相应的监管部门，形成从准入到履行合同到退出的实时动态监管体系。事前应注重前馈工作，从需求、组织资质评估两个方面来确定购买项目内容以及向哪一等级的社会组织购买服务；事中注重过程考察，以政府部门抽查、媒体监督、社会公众意见反馈、服务组织自律性评估等多种方式进行评估，确保社会组织按照协议规定执行。事后注重评估反思，由政府主管部门或委托第三方评估机构依照合同规定与评估标准，对项目实施情况进行评估，确保实现协议要求，根据评估结果建立社会组织诚信与履约情况数据库，作为此后政府购买服务的参考依据。
5、健全多元、公正、科学的购买服务评估体系，实施质量管理。确立公众、第三方评估机构和政府或其代表的评估主体地位，并合理确定不同主体在评估中的权重。科学设计涵盖服务供应方的资质、服务质量、服务计量、服务成效等多个维度的评估指标体系。建立基于评估结果的约束激励机制，对于评估结果优秀的社会组织，可以给予一定形式的经费资助或者其他奖励形式，对于评估结果差的社会组织，有权要求其限期改善服务，或者中止其承担的政府购买公共服务任务，严重的可以取消其从事公共服务的资格。
6、健全政府向社会组织购买公共服务的风险防范和规避机制。强化政府的公共责任意识，建立相应的行政问责机制，当社会组织提供的服务达不到既定标准时，不仅要追究社会组织的责任，也要追究政府相关部门的责任。建立应急预案及实施机制，在社会组织不履行协议或实在无能力履行协议的情况出现时，有适当的方案能解决，因此造成的损失，要追究社会组织的违约责任，并追回公共财政资金。
（二）完善政府向社会组织购买公共服务的保障措施
1、健全法制保障。修订《政府采购法》，出台《政府采购法实施条例》，或者制定新的法律——《政府购买公共服务法》，依法规范政府向社会组织购买公共服务。明确把“公共服务”纳入政府的集中采购目录，将采购的范围从行政机关的后勤服务扩展到面向公众的“公共服务”。明确社会组织的供应商地位，改变政府采购供应商的范围只局限于私人部门或营利组织的局面。完善购买过程，规范购买流程，对购买的范围和程序、经费保障、解决争议的途径等作出明确规定。完善相关的政策规定，包括供应商准入资质、绩效评估、监督管理、信息公开等方面制定统一明确的可操作规范。
2、强化组织保障。财政、机构编制、发展改革、民政、监察、审计等相关部门应明确职责分工，并建立跨部门的工作协调机制。财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度，制订政府向社会组织购买服务目录，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作，牵头做好政府向社会组织购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作。机构编制部门负责制订政府转移职能目录，明确政府职能转移事项。发展改革部门负责会同有关部门编制和实施政府投资计划，推动政府投资项目列入向社会组织购买服务计划。社会组织登记管理机关负责核实作为服务供应方的社会组织的资质及相关条件。监察部门负责对政府向社会组织购买服务工作进行监督。审计部门负责对政府向社会组织购买服务资金的使用情况进行审计监督。购买主体负责购买服务的具体组织实施，对社会组织提供的服务进行跟踪监督，在项目完成后组织考核评估和验收。
3、完善资金保障。各级财政应将政府购买社会组织公共服务经费列入财政预算，实行预算式管理，并逐步加大财政投入力度，为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障。探索建立政府购买社会组织公共服务项目库，实现项目库管理与预算编制的有机衔接。从民政部门留用的彩票公益金中安排资金，用于购买社会组织公共服务。探索实行有利于加快社会事业发展的财税、金融政策，充分利用社会的闲置资金，引导社会富余或慈善资金通过建立各种公益性的基金集聚起来，鼓励和引导社会力量增加对社会发展领域的投入，使之成为政府购买服务资金的另一个重要来源。
（三）推进相关配套改革，优化购买公共服务的制度环境
1、继续深化社会组织登记管理体制改革。除法律法规、政策文件规定外，将工商经济、公益慈善、社会福利类社会组织和社区社会组织的业务主管单位改为业务指导单位。登记管理部门在接到社会组织申请者申报材料后，可向业务指导单位及相关专业机构征询意见。探索社会组织分级分类准入和管理制度，根据社会组织主体资质的差异，探索观察备案、法人登记、公益认定的三级准入机制，实行由宽到严的资格审查和登记注册制度，并根据权利与义务对等的原则，分别赋予其相应的权利和责任。
2、完善社会组织培育扶持机制。完善资金支持制度，有条件的地方可设立社会组织发展专项资金、种子基金、政府奖励资金等。认真落实公益组织捐赠税前扣除资格认定和监管制度，完善社会组织税收优惠政策，对重点培育的社会组织给予减免税。积极探索社会组织孵化培育新模式，以场地、资金、环境等优惠政策方式吸引社会组织入驻，提供后勤保障服务以及信息咨询、网络服务、教育培训等支持。加强社会组织人才的培育扶持，将社会组织人才发展纳入中长期人才发展规划，推动重大人才政策和重点人才工程惠及社会组织人才。
3、建立健全社会组织综合监管体系。健全登记管理部门、行业主管部门和各职能部门之间的信息共享、工作交流和协同监管机制，加强数据交换、应急预警和执法联动，形成监管合力。建立社会组织诚信数据库和从业人员诚信数据库，监督社会组织及其从业人员依照法律和章程规定开展活动，诚信记录作为社会组织和从业人员考核评估的重要依据。建立社会组织行业自律联盟组织。引导社会组织建立健全民主选举制度、财务管理制度、法定代表人述职制度等内部管理制度。加大社会组织信息披露力度。建立违法、非法和“无用”社会组织取缔、淘汰退出机制，确保社会组织健康发展和充满生机活力。

[1]陈锦梅，吴文兴，吕天佑.关于政府购买服务问题的思考[J].经济研究参考,2010(44)：30-33.

[2]根据民政部网站数据，截止2012年12月底，我国大陆地区依法登记的社会组织为49.2万个，《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》现实我国大陆地区人口总数为1339724852人，由此计算每万人拥有的社会组织个数。